推廣民主抑或顏色革命？自主議程何處尋──訪問美國國家民主基金會前行政總監Carl Gershman

前言¹

2022 年 5 月 7 日，中華人民共和國外交部在其網站發表萬字文章「关于美国国家民主基金会的一些事实清单」，羅列美國國家民主基金會（The National Endowment for Democracy，簡稱 NED） 「反中亂港」的罪狀和其在全球的惡行足跡，在其公開網站資料查找共計撥款過千萬美元予「五獨」組織。

中國共產黨指控外國勢力干預自國內政，早已不是什麼新鮮事；但發表萬字宣言，又可能代表其對外文宣將繼續以外敵犯險為理由，對內肅清異見組織，對外持續妖魔化反對陣營。

「美國國家民主基金會」到底是何方神聖？本刊特意訪問基金會的前行政總監 Carl Gershman，請其分享他眼中「美國國家民主基金會」的前世今生、效用、目標，對民主理念的看法和烏俄戰爭對世界的啟示。2020 年 8 月，Carl Gershman 被中共宣布反制裁，以抗衡美國財政部制裁推行《香港國安法》的十一名中港政府官員。

「美國國家民主基金會」成立於 1983 年，而 Gershman 由 1984 年至 2021 年皆為該會的行政總監，領導基金會的發展和運作，其政見和看法多少反映了美國戰後世代的政治精英觀點，尤其是七十年代冒起的新保守主義 （Neoconservatism）支持者，支持全球自由市場和以推廣民主、人權掛帥的美國外交政策，領導全球秩序。隨著 2008 年金融海嘯發生、茶黨突起和 2016 年特朗普當選，此等趨勢普遍被視為新保守主義勢力在美國趨弱的象徵。但新保守主義的外交方針，至今仍對美國外交政策留有影響力，不能輕視。

Carl Gershman的成長背境與政治時空

Carl Gershman 1943年在美國出生，成長於紐約市一個猶太家庭，先後在耶魯大學取得學士學位和哈佛大學進修教育碩士。對 Gershman 而言，他擁抱的價值在於「民主」、「人權」、「自由」和「人的尊嚴」，作為其行事的方針。

Gershman 表示，自己在年少時接觸民權運動（civil rights movement），其後遇到民權運動其中一名幕後黑人領袖 Bayard Rustin，並與其在美國社會民主黨（Social Democrats, USA）共事。

根據歐洲學者 Nicolas Guilhot 的研究²，份屬右傾的美國社會民主黨本屬於二戰後的左翼陣營，隨著冷戰熱熾，左翼陣營亦因蘇聯史太林的極權統治而一分為二，分為撐共的左翼陣營和反對史太林的左翼份子。Guilhot指稱，美國國務院的社會主義者，與歐洲跨越大西洋赴美走難的異議份子結合，合流成為新的政治力量和思想淵源，在國際政治事務上評擊史太林的獨裁統治，形成民主政治對疊極權國家的分析框架，摒棄純粹資本主義陣營決戰共產主義陣營的論述方式。根據 Guilhot 的看法，Gershman 進入美國社會民主黨的時空，亦是美國反史太林左翼陣營被指「向右轉」的時刻。當中不少中堅份子成為其後主宰美國政治外交路線的「新保守主義」支持者，與「新左翼」成為影響美國近代政治發展的思想陣營之一。

Gershman 在回溯自己從事 NED 的過程中，亦見證了這一政治軌跡的轉向。

Gershman 先在美國社會民主黨擔任行政總監一職，後在列根總統任內的美國駐聯合國部門工作，隸屬另一名新保守主義的代表人物、美國駐聯合國大使 Jean Kirkpatrick 旗下， 從事聯合國大會轄下第三委員會的事務，專責就人權議題工作。

Gershman 憶述在聯合國工作期間，他經常要和蘇聯陣營的國家代表唇槍舌創。有一次 Gershman 在評論蘇聯時，提及古巴、阿富汗和中歐，卻被白俄羅斯代表打斷，指稱其發言和議程無關。Gershman 反駁道他的發言有關自決權利，而蘇聯為世界唯一尚存的帝國。Gershman 的言論促成各國代表互相辯論。1983年，當 Gershman 再提及自決議程時，發言提到 1933 年為史太林有份導致的烏克蘭大饑荒五十周年，造成四百萬人死亡。其時，烏克蘭代表即場起身否認事件從未發生。

Gershman 指自己的行事作風，令到自己在 1984 年被挑選成為 NED 的首任行政總監。1982 年，列根承繼前任美國總統卡特的路線，將人權事務放在美國外交政策的修辭方針之中，在英國國會發表演說，指稱其政府將成立推動民主的機構，務求推廣民主、人權，成為美國外交政策的議程核心之一。

NED：一個由美國國會撥款、充滿爭議的資助機構

Gershman 指 NED 的意念源於德國的政治基金會，協助西班牙及葡萄牙作民主轉型。但是，NED 的創立與運作，不止受中共提防批評，連美國國會當初亦充滿分歧，議員對於 NED 的設立細節充斥不同看法。Gershman 憶述，不少聲音質疑 NED 領取國會撥款，但卻屬私人機構；亦有國會議員擔心 NED 將會被中情局（CIA）控制。

據 Søndergaard 翻查檔案，最終的國會方案將本身 NED 議案中必然撥款於民主、共和兩黨屬下機構的條款抽起，禁止 NED 推行自己的計劃項目，要求 NED 每年向國會提交報告，再將 NED 置於《信息自由法（the Freedom of Information Act）》之下³，方予以 NED 成立。

Gershman 表示自己也曾有氣餒的時候，但認為國會授權資源 NED 去支援異議人士、民主鬥士，本身就是一件奇蹟。Gershman 自己經常會提醒同事，他們不能將 NED 的成立視為理所當然。而他自己亦會落力推動歐洲民主基金會和台灣民主基金會的創立，以見證更多跨國努力。

Samuel Huntington 的第三波民主化浪潮

於 Gershman 而言，NED 的角色屬於民主化浪潮的一部份。在 Guilhot 的分析中，NED 的成立，踫上社會運動專業化（professionalization）的趨勢，經由 NED 網絡推動民主專業（expertise），尤其是政治學者的議政論政之角色，去發揮影響力。

Gershman 在訪談中多次引用的政治學者 Samuel Huntington 所撰的專著 The Third Wave of Democratisation 便屬其一。Huntington 為 NED 學術期刊網絡中一位在學術界頗有聲望的政治學家。Gershman 引用Huntington 對世界民主化浪潮的分析，認為民主化的源頭始於美國，經歷一次世界大戰、二次世界大戰，有不同的民主化浪潮，而第三波的民主化浪潮始於葡萄牙、西班牙、拉丁美洲、菲律賓、南韓、非洲，以證明民主並非西方價值，而屬全球價值，一個革命意念。NED 的角色則是推動這個浪潮的一個機構。

「1990年代是歷史的休假 (the vacation from history)」

然而，Gershman 提及 1989 年柏林圍牆被推倒後，美國國會亦冒起質疑 NED 存在意義的聲音，質疑既然世界已有民主化浪潮，又何需 NED 幫忙推動民主議程？面對一國之內的內部爭議，Gershman 認為差異遠不如民主與極權之大。Gershman 認為民主黨、共和黨、工會、商界，皆支持民主體制，不分黨派。Gershman 認為冷戰期間，美國人明白一國有制度之爭，但亦有抗共的全球戰役；但後冷戰時代，則產生了很多困惑，直到烏克蘭事件再喚醒更多民眾，去共同守衛民主，抵抗極權。

據 Gershman 回顧，911事件發生前，NED 的財政預算每年皆被質疑，直至911事件發生後，國會才提出美國需要在穆斯林世界推廣民主。自 2001 年至 2020 年之間，NED 的財政預算以十倍計增長；2005 年開始，世界亦步進 NED 另一位學術界盟友、民主理論學者 Larry Diamond 所指的民主退潮階段。2005 年後的 16 年，自由之家（Freedom House）指世界的政治及公民自由連續收窄，並在 2020 和 2021 年惡化至另一低點。Gershman 認為世界現在正身處一個低谷，中國和俄羅斯相繼變強、更野蠻和自信，形成非自由（illiberal）的民粹自由主義，不但使人對自由、民主的理念體制失去信心，更會覺得威權政體比較能將事情辦妥。烏克蘭的爭端亦與此趨勢有關。

對於有論者批評一九九零年代是失落的年代，Gershman 同意 90 年代的西方社會確實存在一種自滿的情懷，甚至有一種洋洋自得的感覺，以為民主制度一定會橫掃全球，成為唯一制度。Gershman 認為，民主退潮總會發生，就如同在一戰後法西斯主義和共產主義在二、三十年代崛起，然後爆發二次世界大戰。而二次大戰後，印度、哥斯達黎加、非洲等國家相繼經歷解殖浪潮，但是非洲和拉丁美洲不少國家相繼再落入軍人執政，落入民主退潮之中。

然後，就是第三波民主化浪潮。於 Gershman 而言，很多歷史力量在發生作用，影響民主浪潮，而 NED 和不少政策只能發揮相應效力。他們將中國帶入國際經濟制度，支持其進入世貿，亦以為俄羅斯將在葉利欽的帶領下進行民主轉型，唯歷史的希望未能成真，又如何能對前人苛求更多？

當問及 90 年代東歐、北約和俄羅斯的協議時，Gershman 回看當初，指稱或許各種和平協議，包括和平夥伴關係計劃（The Partnership for Peace）及布達佩斯安全保障備忘錄（Budapest Memorandum on Security Assurance）皆未能保護烏克蘭，或許是一種失誤。

Gershman 指俄羅斯總統普京早於 2007 年便表態指蘇聯的解體，於世界地緣政治而言是一種災難，而他們必須捲土重來，重建俄羅斯帝國。俄羅斯的進逼，如同今天在習近平治下的中國一樣。對 Gershman 來說，箇中關鍵問題是：「我們如何回應當下的挑戰？」Gershman 不認同一切種種皆是必然，反而，「民主化」是一個歷史過程，包括反民主國家的冒起；相對而言，民主制度是一個極難建立的制度，需要社會陣營間的妥協、政治制度中對權力的制衡、積極的公民參與、自由的選舉等等，去抗衡不斷想累積權力的政治領袖。

到底民主制度能否存活下去？Gershman 認為，民主制度自有其脆弱的地方，例如難以決策，但自由的文化、積極的公民參與，將會吸引全球民眾。Gershman 表示，有理論指稱民主國家不會互相開戰，以保障民主和平，更反照普京和習近平的權力毫無節制，獨裁者在能夠壓制人民、濫用權力的情況下，最終將對鄰國採取更為強硬的政策。Gershman 引用前蘇聯異議份子 Andrei Sakharov 的看法，指國際和平需要人權，而缺乏人權將不能達致世界和平，如同今天烏克蘭在發生的災難。

從烏克蘭的災難思考極權政體、戰爭意義及地緣政治之變動

在 Gershman 眼中，假設烏克蘭能存活下來，成功抵抗俄羅斯的侵略，將給予世界新的動能，因為烏克蘭總統澤連斯基表明在烏國的戰役是為普世價值而戰。如果烏克蘭能成功守護其獨立、民主、自由，其國土也將極盡破壞，需要被修復。戰後的重建工作將極為重要，即使此並非  NED 的主要工作，美國、歐洲、全世界也應該有一個馬歇爾計劃（Marshall Plan）去重建烏克蘭。

Gershman 相信，對美國人而言，烏俄的事態深具教育意義。Gershman 認為 NED 的任務是連繫美國人和前方的民主抗爭。而不少美國人其實對在香港或烏克蘭發生的事情甚表震驚。對 Gershman 來說，前捷克總統哈維爾的憂慮與其極為貼近。Gershman 認知中的哈維爾相當擔憂西方社會不能明白極權主義，而對極權主義只知皮毛的社會，將會變得自滿、缺乏批判，只會放眼在個人追求。於 Gershman 而言，911 事件是一個警醒時刻；烏克蘭是另一個警醒時刻，去喚醒美國、歐洲和台灣。

Gershman 認為，對於俄羅斯而言，一個擁抱民主政體的烏克蘭對俄羅斯是生與死的問題。他引用前國家安全顧問兼 NED 的董事會成員 Zbigniew Brzezinski 看法，指俄羅斯帝國視烏克蘭為其領土的一部分，缺乏烏克蘭的俄羅斯將無法成為一個帝國。2014 年，普京侵犯克里米亞和頓巴斯，亦源於要回應烏克蘭的親歐盟示威運動 ，阻止烏國親歐盟的轉向和人民對前總統亞努科維奇獨裁制度的反抗。俄羅斯的表現，表明獨裁者和威權體制會壓制渴望得到自由的人民。而現在的烏俄衝突，因為俄國的擁核國身份而令衝突充滿危機。英國情報機構的首長談及普京近乎錯判所有情勢，包括烏克蘭人的反抗和俄軍以為自己會受歡迎。

Gershman 觀察，當普京再次入侵烏克蘭之際，每個人都想成為北約的一部分，因為他們想確保自身安全。2014 年前的烏克蘭是一個極度分化的國度，分為俄語和烏語者、東部和西部，但普京的入侵卻團結了烏克蘭，使其成為一個完整的民族，相信是普京此料未及的地方。而普京的思想極不能切合現代世界，因為他的思考是以帝國為模式，是一種控制人民的思維，而未能確認二十一世紀的現狀，和人民渴求自由的期盼。中國也在發生類似的事情，對坐擁各自領土的獨立族群如維吾爾族和圖博族人的壓迫，或會逼使更多反抗。

Gershman 認為，在過去，侵略者戰敗通常伴隨政權的倒台，如同七十年代的阿富汗或二戰後的日本進行自由化的改革。戰敗的俄國，亦將有相應的成本。俄國以為西方國家不會反應，但德國便歷經了政治轉變。德國首先喝停了北溪 2 號天然氣管道。而西方國家的聯合經濟制裁將削減俄羅斯經濟。Gershman 表示難言普京會否宣布和接納被擊敗，但顯言普京並不能宣布勝利。世界事務正處於極度前景未明的一刻，而烏俄的戰役將在未來影響歐洲和亞洲。

對 Gershman 而言，雖然獨裁者承諾穩定和經濟增長，以帶來積效合法性（performance legitimacy），但他們毫無政治合法性可言。例如中國，假設他們陷入經濟危機，人民可能會要求改變。隨著更多受教育的中國人出現，天安門革命可能會重臨中國。而一個高教育水平，卻在國際上備受孤立的中國和俄羅斯結盟，自有其爭議和脆弱的地方。當普京因入侵俄羅斯而惹來一堆麻煩，而中國卻因對澳洲、瑞士、美國逞強而面臨孤立，未來將充滿無盡變數。

Gershman 眼中的顏色革命、民主制度及國際系統

NED 經常被指控策動「顏色革命」，近者有前立法會主席范徐麗泰指「反中團體」的資金都來自美國國會轄下機構，即 NED 及其子機構。對於此類觀略，Gershman 認為外界必須承認人民確實存在，有其意志；若非在地人民存有反抗意志，則 NED 也無法煽動其出現。

Gershman 舉例指如 2004 年烏克蘭的橙色革命，便是源於烏克蘭人認為其選舉被親俄派亞努科維奇偷走。然而，革命後的烏克蘭未能完全處理貪污的問題，當 2010 年亞努科維奇回朝時 ，貪腐問題更嚴重，並疏離了數百萬計烏克蘭人。歐盟一度嘗試將亞努科維奇執政下的烏克蘭拉近歐盟，而亞努科維奇本身也有此意欲以此改善烏國的經濟，並藉此和普京領導的歐亞經濟聯盟（Eurasian Economic Union）拉遠距離。但是，臨近 2013 年 11 月的維爾紐斯峰會，亞努科維奇扭轉心意，拒絕和歐盟簽署任何協議，導致國內發生示威抗議，開啟了烏克蘭革命。Gershman 認為，烏克蘭人民正是運動的主要推動者，其政治動能既非北約亦非西方，遑論 NED。

對於李卓人被《文匯》、《大公報》指控受 NED 的資助，Gershman 認為中共經常都指責西方干預，他引用諾貝爾文學獎得主 Alexander Solzhenitsyn 的說法回應，指 Solzhenitsyn 在1970 的一場講座中反問蘇聯反對自己得獎的理由是什麼，竟然是就人權發聲被視作是外國干預。Solzhenitsyn 認為在一個窄小的世界中，世上早已再沒有內部事務。在 Gershman 眼中，如今東西方都會互相影響，正如烏克蘭的處境亦是全球事務。中國就香港和台灣的政策亦會影響全球系統。Gershman 相信中方在密切留意烏俄衝突，亦希望中共會重新思考他們對台灣的部署。

Gershman 表示，對 NED 而言，民主並非只是選舉，亦包括政治權利、法治及所有的相關機構和法則，包括市場經濟。而市場經濟並非裙帶資本主義、寡頭資本主義和國家資本主義。Gershman 同意冷戰後的俄國轉型製造了由前共產黨成員組成的寡頭勢力，進行竊盜統治（kleptocratic system），壟斷經濟。當前俄國的反對勢力 Alexei Navalny正是在反抗由竊盜操縱的制度，劫取數百億美元，並利用國際金融系統洗黑錢，漂白自身的名聲，輔以西方法律體制和顧問公司上下其手，扮作民主姿態，再捐款予大學和其他機構，這是擺明的貪腐制度。這群大亨所持有的遊艇和在倫敦的豪宅，皆是例證。西方社會必須將他們從整個西方經濟中切除出來，並支持 Navalny 等異議份子。烏克蘭亦在面對同等的情況，2004 年的橙色革命後，烏國繼續面對貪污問題；亞努科維奇貪污了四十億元烏克蘭貨幣格里夫納；2014 年的烏克蘭革命後，波洛申科打貪未如期望，便換了澤連斯基上任。

而在 Gershman 眼中，中國想兩者兼得，既要獨裁，亦要市場經濟的得益，並加以控制經濟。Gershman 認為當中國想要透過由政府控制市場機構，貪污便會出現；中國自身也知道此事，而西方不想資助習近平推動如此充滿內在矛盾的制度。Gershman 強調，民主必須有成功的市場經濟，受法治規管，擁有自由的媒體、積極的公民社會。因此，NED 旗下的國際私營企業中心（Center for International Private Enterprise），旨在推動私人企業的範疇，而團結中心（Solidarity Center）則面向工會，推動支持自由貿易的勞工團體。

問及 NED 與國際秩序，Gershman 表示 NED 屬非政府機構，並不會介入政府政策，只對他方作有限的民主支援。Gershman 承認，NED 並無全盤的政治答案去回答所有政治問題。NED 可以支援公民社會、個別團體，但有關「主權」、「自決權」的課題，皆交由國際系統的其他政治單位去處理當中的關係。NED 的立場是在國際法的框架下運作，支援人權工作，配合《國際人權公約》、《公民權利和政治權利國際公約》、《國際勞工公約》等國際法條款。

Gershman明言，國家政府應去保持國際秩序，維繫和平和安全；而一個穩定的國際秩序，將賦予人民機會去爭取自己的權利。NED 無法維繫國際秩序、阻嚇俄羅斯入侵烏克蘭，但 NED 可以支援當地的公民組織，以抗爭貪污。Gershman 認為 NED 的策略將因時制宜，隨著當地的需要而改變；NED 與政府有異，不負責國家關係，卻在隙縫間推動人民的權利，包括政治空間、經濟自由、媒體自由等等。

國際政治中的金援撥款：政治效能、自主性、離散族群的未來

中共及俄羅斯視 NED 為外部勢力亡我之心不死，Gershman 有自己一套看法，學術研究又如何看待呢？學者 Sarah Bush⁴ 在 2015 年出版的研究，則對美國外交體系，如 NED、國務院、美國國際開發署（USAID）的外交援助推動民主進程持批判意見。

其中，Bush 認為在金主與僱傭的撥款機構與申請機構關係，受制於撥款評估機制在地參與（assess to the state）， 逼使撥款方變得保守，只批核可以有短期效應的在地公民賦權計劃，甚至變相在地機構要與所在地政府機關合作；而申請撥款方，為求取得撥款，在計劃書中只撰寫撥款方傾向的項目。為求留在服務國提供服務，以令其機構可以繼續運作，參與者也不願意提出和大幅衝擊政權或被視為推動顏色革命的服務計劃書，令到美國國會的資金及撥款評估機制未能真正在地有效推動政權下放權力，或賦權該國公民。

換言之，NED 等機構的效用，並不如極權國家般聲稱有圖謀大力推動顏色革命。筆者翻查 NED 網頁上的公開資料，也未見大量香港團體申請 NED 的款項，一來自然是以往港人的策略並不想和美國國會的相關機構有太多金錢往來，成為中共口舌攻擊的藉口； 二來則是香港戰後的經濟發展，政黨贏取議席所得的公共財源撥款、公民社會團體尚可申請政府的資源、個別財團及慈善團體的撥款、專業人士和中小企成員撐起的政治團體在街頭的籌款能力，足以令整個民主運動維持某種政治能量和財政資源網絡，無需只依賴中共眼中的 NED 撥款。

然而，《國安法》下的香港公民社會，是否仍能維持資源充足之景？香港在地及海外政治團體，恐怕都需要面臨眾籌能力下跌的情況，開拓另類資源網絡，包括海外眾籌、個別捐獻、美國國會等的機構撥款。當中，學者 Chen Yu-Wen 認為維吾爾族在海外的政治網絡，也得力於 NED 等機構的撥款而發展圖強⁵。不過，維吾爾族團體在向此類西方自由民主國家申請款項時，也受制於撥款機構的政治框架，變相令到申請團體要調節自身的政治主張和變革手法。Chen 認為主張疆獨和武裝革命的維吾爾族都因為政見與溫和派西方撥款機構相差太遠，結果無法取得資源，終作解散。反之，即使心底渴求獨立，但口號和手法比較溫和的維吾爾族團體則因此較易取得西方國家認同，促使其機構能持續取得西方社會的資源。

由是之故，海外港人社會也會面對類近的挑戰：如何取得足夠資源，發展海外港人政治力量？是否申請海外政府機構的撥款？若是，如何維持自主性？又如何在取得西方民主政府認同和推動自己社群的政治主張之間，在海外港人公民社會之間尋得共識？共識，又是否可能達到？抑或將屬於不同政治路線的爭奪與比併？這都將是海外港人發展離散族群的自主或自決運動中，無法迴避的課題。

後記：

NED 多年來的策略，是否與時並進、有其效用，甚至如何置美國國家利益於其外交布局之間、他人利益之先，學術研究已有不少討論。而 Gershman 所代表的新保守主義路線，在二戰及後冷戰國際社會秩序被挑戰的時空，能否在兩黨甚至美國思潮中革新，推動美國繼續扮演世界霸主的地位，主導自由國際主義（Liberal Internationalism），亦是未知之數。當《文匯》、《大公》、外交部之流無限放大 NED 所能代表的影響力，海外離散群體，如何能夠恰當評估美國政府及國會轄下機構的真正角色和用處，並且自主自決港人族群的未來？在《國安法》操縱香港命脈的當下，繼續認真思考各家各派如何理解和回應當今國際秩序、公民權利、資源網絡、離散社群的位置、自決權利多者交融相織的前景，將構成新一波的全球地緣政治景觀，主宰未來的國際和平、國家安全、環境經貿、人權政策等議題。願此文作為一個起點，促進更多海外港人社群就著有關課題的抉擇作思考和討論。

註腳

1.除了前言、後記和內文注明的學術文獻，內文的所有分析觀點皆為 Carl Gershman 的看法，並非訪問者立場。
2.The Democracy Makers: Human Rights and the Politics of Global Order. 2006. Columbia
University Press.
3. The contested origins of US democracy promotion: the national endowment for democracy and
its congressional critics. 2022. International Politics (59):187–205.
4. Bush, Sarah. 2015. The Taming of Democracy Assistance Why Democracy Promotion Does Not Confront Dictators. Cambridge University Press.
5. Chen, Yu-wen, 2012. The Uyghur Lobby: Global Networks, Coalitions and Strategies of the World Uyghur Congress. Routledge.