23 條立法與我何干？從歷史脈絡看北京全面控制香港的意涵
港府藉《國安法》維護所謂「國家安全」後不到四年，再推《基本法》23 條，且從公眾諮詢到刊憲生效只花了短短 50 天。美國喬治城大學亞洲法中心研究員黎恩灝分析指，北京此舉不僅是為了所謂「本地立法需要」，也意圖「把整個中華人民共和國體系變得更加完整」；換句話說，23 條既能進一步壓制香港社會，也能彰顯其意識形態層面之意涵。
23 條立法刊憲生效後隔週，《如水》於臺北舉辦論壇，以「23 條立法，與我何干？——香港新國安體制的挑戰與影響」為主題，邀請黎恩灝主講，專長國際人權法的臺灣學者、中央研究院法律學研究所助研究員陳玉潔擔任與談，一齊解析香港的國安法制如何演變至今，又反映了什麼樣的統治思維。
不論是「中華人民共和國體系」還是「本地立法需要」，黎恩灝爬梳歷史脈絡，以過去三十年北京對香港逐步全面控制的過程為背景，解析 23 條立法背後的意涵。
「完整」香港 連結中國安全體系
港府早在 2003 年就試圖推動 23 條立法，但反對聲浪一波接著一波，不僅引發 50 萬人上街遊行，創下主權移交後到當時最大規模遊行的紀錄，商界、宗教界更出乎北京意料地表態反對，最終立法被擱置；反觀早香港兩年回歸的澳門，23 條立法程序 2009 年就已完成。
黎恩灝指出，北京無法忍受此情況，「對中共來說，這是一個意識形態完整性的問題，他要把香港的體系變得更『完整』，也要把港、澳跟中國的安全體系『連在一起』。」
曾參與制定《國安法》的時任國務院港澳辦安全司司長王振民的說法即可佐證，他於 2021 年領銜撰寫《香港特別行政區維護國家安全法讀本》，宣稱《國安法》還不夠齊備，主因是《基本法》23 條中提及的罪刑還未立法處理。
在王振民的視角中，繼續立法的目標絕不僅止於管控，更在於透過 23 條條文「確立《基本法》的正當性」，也就是說，23 條立法是繼《國安法》後，再補上一塊拼圖，拼出中共想像中的特區法制樣貌，是香港「成為特別行政區」的關鍵一環。
回過頭來看《國安法》的意識形態基礎，正是來自北京對整體安全體系的想像。黎恩灝解釋，2012 年習近平上台之後，「有一點回到毛時代，推出很多意識形態管制，特別是 2014 年提出總體國家安全觀，就是什麼事情都可以算作國家安全，國家安全等同於共產黨安全」。
在習的總體國家安全觀之後，同年 6 月，國務院又發表了《一國兩制白皮書》，更具體表達「中共對香港有全面管制權，司法單位也要愛國、要維護中共，雖然還沒有 23 條，但已經給香港政府甚至法官一道指令」，黎恩灝說，連本該獨立的香港司法都得效忠北京。
為了能真正連接香港司法與中國安全體系，2020 年生效的《國安法》直接賦予特首指定法官的權力。「這對於是司法體系很大的傷害，以前法庭藉由自己的機制決定由哪位法官審訊，現在則是由政治主導」，黎恩灝說，特首選派機制結果顯而易見，「國安案件目前定罪率百分之百，香港法庭沒有空間可以反對政府檢控」。
而且效應不僅止於此，還能進一步影響全體法官的心態，「一個法官如果還想要繼續在司法體系，就會想自己可不可以成為『被選中的小孩』，如果沒有選上，就會很驚慌，是不是國家覺得我不夠愛國」，因此，還想留在體制內的香港法官，在《國安法》「誘因結構」下，必須展現自己的「愛國」。
在此意涵下，中共的「相對主義論述」將不攻自破。面對北京不斷強調美國等國也都有國安法規，刑罰規定有時甚至更為嚴苛，並反過來抨擊外界的檢視都是「針對中國、歧視中國人」，黎恩灝提醒，「我們不能只從法律之間比較，而要看整個體制不同的比較」，從檢控、司法中的程序保障和人權保障，到外部監督機制的存在等，香港國安體制一概付之闕如，「這種比較有沒有實質的意義」。
不安的北京 擴張「國安」在香港的意義
意識形態之外，中共也希望藉由 23 條立法進一步壓制香港。黎恩灝同樣通過對歷史進程的理解來分析，北京在判斷有何「本地立法需要」的過程中，幾次都是目睹香港人如何抗爭，接著回過頭來決定擴張國安體制，壓縮港人抗爭的空間。
北京當局早在 1989 年就決定強化對香港的壓制，而這正與香港人那一年聲援北京抗爭密切相關。雖然中國政府早在 80 年代中期指派對政權忠誠的人員草擬《基本法》，條文中也已經有國家安全相關的規定，但到了那年，「香港人非常熱情支持學生民主運動，不但有大遊行，同時已經募集許多資源、資金送到北京」，北京從此更擔心香港會成為「顛覆基地」，認為這樣的民間抗爭可能動搖自身政權。
黎恩灝解析，在此時空背景下，中共認為 23 條中只納入一般國家都會處罰的叛國罪還不夠，必須特別提及「顛覆中央人民政府」和「勾結外國勢力」這兩項罪名，而這正是日後立法的重要基礎。
這兩項罪名背後的思維，「整個目的已不是國家安全，而是中共政權的安全」，黎恩灝表示，這也並不讓人意外，畢竟「從中共的角度來看，黨國是一體的，國家安全就是保護政權安全」。換言之，自 1989 年的抗爭以降，北京就有明確的意識，為了保護其政權不受挑戰，大幅擴張「國安」在香港的意義有其必要性。
快轉至 30 年後的 2019 年，北京重新思考管制手段則是因反修例運動爆發。黎恩灝說，「因為有六個月長時間的反抗，更讓北京覺得要一定要透過《國安法》控制香港」，在此階段，北京思考的是壓制「非暴力」抗爭，畢竟香港的法律體制中早已有《公安條例》存在，暴動罪刑期可以長達十年，已經是重罪，因此《國安法》的目標對象相當清楚，舉例來說，「關於罷工、癱瘓的喊話，在《國安法》裡面就被視為恐怖活動」，而運動之後常見的「海外倡議制裁官員」也在《國安法》的打擊範圍內。
陳玉潔援引臺灣的經驗補充道，國民黨政權過去也抱持同樣思維，不僅黨國一體，連和平抗爭都要罰，白色恐怖時期的《刑法》100 條就是指標性案例，客觀行為方面，根據舊法條文，只要「著手實行」就能成罪，不以武裝暴力為限，亦即發布任何言論都可能觸法；更甚者，就連「預備」、「陰謀」都在處罰之列，換言之，就算僅印製傳單或思想討論也都會成罪。
而在主觀意圖層次上，《刑法》100 條不僅納入「破壞國體」、「以非法之方法變更國憲」兩種樣態，也包含「竊據國土」，也就是中共現在所謂的分裂國家，可適用於臺灣獨立相關主張，「顛覆政府」也在列，所有挑戰國民黨政府的行為都被涵蓋。
陳玉潔說，當時的臺灣流行「『沒有國哪有家』的話術」，藉此支持對民主自由的廣泛打壓，但壓制性法律與其說在保護國安，反而更能反映國民黨政權「感到非常不安全，因此對於任何批評都不能接受」。
「國家體制當然很重要，但威權政府想保障的不是國家體制而是政權的安全，national security 並不等於 regime security」，香港國安體制這三十年來的發展過程，港府和中共也是長期刻意將這兩個概念混為一談。
砍掉香港與外國的聯繫 破壞香港律師職能
從歷史背景解析，便能理解 23 條立法的意義——政權禁止一切挑戰當局的行動（包含和平挑戰）後，又更進一步的全面防堵。
還需要再防堵什麼？北京眼中新一階段的當務之急，正是要斬決香港民間與「境外勢力」的聯繫。對此，黎恩灝從兩面向分析，首先，「23 條就是要砍掉本地組織跟外國的聯繫」，而且對境外勢力定義相當寬泛模糊，「沒有明確定義，那就是由政府定義，那聯合國算不算？國際環保團體算不算？」人們一概不得而知。
其次，本次立法的「另一個重要作用是資訊戰，把香港跟國外的資訊流砍斷」，黎恩灝說，以間諜罪為例，「勾結外國勢力，向公眾發布虛假或具誤導性的事實陳述」竟然被納入，等於香港人若參與境外媒體或團體發布研究報告、人權報告都有可能被定罪，也會導致境外組織對在香港發布成果卻步，北京就是要在香港建立「很強大的防火牆」。
此外，23 條也將大幅破壞香港律師的職能。黎恩灝聚焦新法的一項規定：准許警察向法院提出申請，「不讓被捕人士見他所選任的特定律師，或是特定律所的律師」，而這等於授權警察可以「審查」所有當事人希望委任的律師。
黎恩灝強調，此規定不僅損及個別當事人權益，還會進一步影響法界運作，「如果你是律師，會想『如果我被認為危害國家安全，我以後怎麼做生意？那我不就接相關案件，警察就不會審查我』，所以在國安相關案件中，能選的律師範圍就越來越小，而法律界的生態也將大幅改變」。
面對香港當前的困境，陳玉潔在回應環節時提醒與會者們，臺灣過去也曾經歷海內外隔絕的情形，也有類似的「防火牆」，辯護律師屢遭迫害等。彼時，海外無法歸家的「黑名單」和在臺異議人士各有任務，運用海外空間從事論述、組織、倡議，直到 80 年代末、90 年代初，整體情勢較開放之後，民主運動者才找到機會掩護「黑名單」返國。
因此，陳玉潔主張民主運動者「要把時間軸拉長」，她分享仍留在香港教法律的學者朋友的作法，「現在可能不能教人權課，但我在其他課可以儘量多教人權的內容」，還有海外港人社群致力於「記憶精神的保存」，避免運動傳承中斷。
她強調，此刻的任務不是要所有人都去犧牲，而是確保更多人「保持清醒」，機會來臨時才能夠好好掌握。
「這是一個蓄勢待發的過程」，陳玉潔如此相信。
