烏俄戰爭與自由國際秩序

在俄羅斯入侵烏克蘭的初期，不少評論人形容是次戰爭代表著自由國際秩序（Liberal international order）的崩壞：普京公然違反國際法，犯下侵略罪和戰爭罪，而且專制獨裁的普京對民主國度開戰，直接挑戰整個自由世界秩序。但到後期隨著西方國家團結起來向俄羅斯實施制裁，多個西方國家一改過往的被動政策向烏克蘭提供軍備、而東歐相對反移民的國家又開放邊境接納烏國難民，卻令部分觀察者相信烏俄戰爭是一課有效的「震撼教育」，激發起以往處於安逸的西方國家維護自由國際秩序的決心。

同一場戰爭，卻引來兩個看似相反的詮釋。究竟烏克蘭戰爭之後，自由國際秩序究竟孰生孰死？對香港又有甚麼啟示呢？本文嘗試定義自由國際秩序和化解相關的迷思，分析烏俄戰爭如何反映自由國際秩序的利弊、如何改變我們對觀望國際局勢的眼光，並淺談「帝國夾縫」下的香港人可以如何適應國際政治的新時代。

定義自由國際秩序

正如「法治已死」的命題一樣，一個人犯法不一定代表法治的淪喪；一個國家違反自由國際秩序的規範，也不一定等於秩序已死。當分析戰爭對整個國際秩序的衝擊時，我們必須釐清何謂自由國際秩序，和理解它的邏輯，是否能可持續地形塑國家的行為。在西方評論中很少見到自由國際秩序的準確定義，令大眾對當今的國際政治產生了不少迷思。例如國際秩序何以見得是「自由」呢？自由真的是國家存在的最終目的嗎？爾虞我詐的國際博弈，真的會講秩序、講原則價值嗎？

先說「國際秩序」（International order）的含義。一般學者認同國際秩序是由一系列的國際價值觀、規範和制度組成，用以管理和規範國與國之間以非暴力形式的相處。二戰後由美國帶領創建的一系列國際制度和規則，構成了自由國際秩序的雛形。經濟上，它主張相對開放、自由的貿易和投資環境，包括了世界貿易組織（WTO）、多個雙邊自由貿易協議、世界銀行等的發展機構。政治上，它設有讓國家合作、磋商的平台，如聯合國、或歐盟等其他地區性政治組織。軍事上，它有美國帶領的眾多軍事組織，例如多邊的北約（NATO）、雙邊的軍事聯盟（如美日聯盟）和不擴散核武器條約等。國際秩序還包含眾多議題性的組織、以及跨國的公民社會組織等等。透過這些機制，自由國際秩序嘗試將國際關係制度化（Institutionalize），用以常規化國家行為。

自由國際秩序意圖透過這些機制，實踐兩種意義上的「自由」。第一種意義，是主權國家免於被統治的自由：自由國際秩序繼承了《威斯特伐利亞條約》國家主權平等的原則，確立了「主權不容侵犯」的規範，賦予每個國家平等的政治權利。當國家之間有利益衝突，國際機制提供調解糾紛的渠道，削弱軍事強國以暴力謀取利益的理由，讓小國免受強國霸凌壓榨。正因如此，亦有其他學者稱此秩序為「以規則為基準的國際秩序（Rules-based order）」。

以主權國家為單位、以國家主義的角度去詮釋自由國際秩序，假如套用在專制國家身上，過分強調主權，反而有機會違悖自由主義中以人為本的要素。例如中共外交部就經常以「維護國家主權」、「反對外國勢力干預中國內政」等論點為由，反駁西方國家批評中國境內泯滅人權的行為。

自由國際秩序的第二種意義 ── 宣揚和促進自由、民主、人權等普世價值── 就是國家主義的反面。二戰後，西方國家對內發展和維護民主政制，成為民主的楷模，對外亦積極支援其他民主國家，並間接促成數波民主化浪潮。它們亦嘗試在各種國際機構加強對人權的重視，例如 1945 年起草的《聯合國憲章》序言，清楚說明了人權是該組織的核心價值之一。自由國際秩序對人權的重視，在冷戰結束後更為顯著。例如 2002 年訂立的《國際刑事法院羅馬規約》，管轄種族滅絕罪、反人類罪、戰爭罪和侵略罪，有多達 123 個締約國。2005 年聯合國確立國家保護責任（Responsibility to protect），指出國際社會有責任對犯罪國家作出人道干預，保護平民免受上列罪行侵犯。

現實主義的批評

自由國際秩序聽起來十分理想，但實踐上卻是甚麼一回事？不少現實主義學者批評自由國際主義過分「離地」，以價值觀主導外交政策，輕視計算現實政治，令西方國家作出了許多失敗的政策。在烏克蘭議題上，最著名批評聲音來自現實主義泰斗 John Mearsheimer。在 2014 年俄軍佔領克里米亞後，他在《外交》雜誌撰文表示西方才是烏克蘭危機的罪魁禍首。他指摘美國被冷戰的勝利衝昏頭腦，多次漠視俄羅斯反對，容許北約向東擴張，在 1999 年引入波蘭、捷克和匈牙利，2004 年再納入 7 個東歐國家，最後在 2008 年的布加勒斯特峰會表態支持烏克蘭和格魯吉亞加盟。

北約的立場建基於上述的兩種自由：因為所有主權國家都是平等的，他們有權自由選擇與誰結盟，選擇加入北約；北約的「門常開」政策亦一向歡迎任何能貢獻聯盟的國家加盟。格魯吉亞與烏克蘭亦有動機去成為西方體系的一員：它們親歷了蘇聯共產經濟的失敗，深信靠攏西方自由市場有利它們的經濟發展。它們意識到假如俄羅斯他日復興帝國主義，它們獨立的民主政權便岌岌可危，於是有了動機尋求強大的軍事盟友去防禦外侮。

北約的擴張並不是西方單方面強加於東歐國家身上，而是由下而上、弱小國家拉攏富裕國家的訴求。前蘇聯幾經波折才得到民主獨立，格魯吉亞的玫瑰革命和烏克蘭的橙色革命中，人民對民主的熱情打動西方國家，令北約想對兩國伸出援手。

但在 Mearsheimer 眼中，主權和民主雖然可敬，但不一定符合政治現實。他認為早於 90 年代中開始，俄羅斯已經非常清楚地反對北約東擴。俄羅斯在 2008 年入侵決心加盟北約的格魯吉亞，便證明了俄國視兩個前蘇國家為核心利益。帶領自由國際秩序的西方國家，沒有顧及俄羅斯的「正當的安全利益」，便以普世價值為名向格魯吉亞與烏克蘭伸出歡迎之手，卻沒有考慮到與俄羅斯發生衝突的可能性，亦沒有實質的計劃去落實兩國的加盟。北約國家在下定決心阻嚇俄羅斯之前，便輕率地挑釁它，最終釀成俄國入侵烏克蘭的大禍。

現實主義批評以價值為主的外交政策，自有其可取之處。民主自由並不是國際政治的唯一目的，國家決策者必須衡量守護民主的代價會否抵觸現代主權國家的其他政治目的，包括國家存活、乃至人類文明的集體安全。例如烏俄戰爭中，俄羅斯擁有全球最大的核武武器庫，並且多次恫嚇如果外國勢力直接介入戰爭，它便會動用核武。烏克蘭雖然不是北約成員，但假如北約成員（如鄰近的波蘭）在支援烏國期間，稍有不慎與俄軍交火，那北約第五條列明的集體自衛權，便要求北約全體採取必要的行動（包括武力）去阻止俄國攻擊。這有機會令局勢失控地升溫，甚至會引發核戰。西方國家的決策者必須衡量這些風險，不能說一句「自由無價」便不惜代價地支援烏克蘭。

但 Mearsheimer 矯枉過正反過來指摘西方，在道德上、邏輯上、甚至實證上都是說不通的。難道作出入侵決定的普京就不必負任何責任嗎？現實主義過份依賴結構主義的框架，將一切決策視為結構性的必然。國際政治的結構最多只能限制決策者的選項，並不能支配普京的整個決策過程。大規模入侵烏克蘭不可能是普京的唯一選擇，而現實主義亦解釋不了為何普京選擇在此時此刻下這個決定。

這說明了除了國際局勢的結構外，個別決策者的能動，甚至是政權類別在國際政治中有著舉足輕重影響。從結果論來看，普京入侵的決策的確稱不上是理性地回應結構的呼喚：他嚴重低估了烏克蘭和西方國家的決心，烏軍在西方的軍事支援下負隅頑抗，有力地抵禦俄軍推進，阻止了俄軍攻取基輔、安插傀儡政府的目的，同時西方全方面、強硬的制裁嚴重地削弱了俄羅斯經濟。

這是一次性的誤判、還是獨裁體制根本的問題？倫敦大學學院教授 Brian Klaas 提出，普京之所以誤判，是因為他陷入了「獨裁者陷阱」：獨裁者為了獨攬大權，不停打壓異見、製造恐慌，令臣民只敢唯唯諾諾，不敢直言進諫。獨裁者只能接收不完全、甚至錯誤的資訊，容易錯判形勢。例如普京一手推動的「烏俄一家親」的荒謬論調，經官媒幾番傳播，在俄羅斯彷彿成了現實，到頭來可能欺人自欺，令他誤以為烏克蘭人民會歡迎俄軍光臨。又例如 3 月份有情報顯示，俄國軍人懼怕上報進軍失敗，「誤導」了普京去相信俄軍勝算在握。加州大學洛杉磯分校的 Daniel Treisman 亦提出，普京鞏固了獨裁政體，自覺成功鎮壓異己，令他「獨攬大權膽自大」，更放任追求他擴張俄羅斯、復興帝國的「鴻圖大略」。¹從這角度看，俄國攻打烏克蘭，錯不在西方想保護弱小的民主國家，而是在獨裁者普京因不受制約而任意妄為。因此，自由國際主義強調自由、民主、人權等價值，其實是為了約束國家領導人的野心，以此維護世界和平。

論述經不起考驗

這個駁論雖然原則上辯護了價值在國際政治的影響力，但烏俄戰爭依然凸顯了自由國際主義的很多不足之處。其中最明顯的，自由國際主義並不能提供一個可行、一致的政策框架，它過往的外交政策「成績表」並不亮麗。例如即使我們接受民主能促進世界和平，那又如何？難道代表民主國家應不計代價地散播民主？美國在 2001 年入侵阿富汗和 2003 年入侵伊拉克，均是奉自由之名，以武力去建立民主政權。最後兩國飽歷戰禍，民主卻只曇花一現、無疾而終。

自由國際主義的和平手段同樣失敗。自由國際秩序的其中一個支柱是經濟自由：一方面，當國與國之間有緊密的經濟交流（例如貿易、金融、生產），它們便會互相倚賴、「有錢齊齊搵」。由於戰爭會擾亂這些經濟關係，令侵略的成本上升，所以國家決策者有了反戰的誘因。另一方面，當一個國家開始富裕，其中產階級便會要求更多的自由和更好的管治，出現支持自由化、民主化的聲音。

但烏俄戰爭顯示，經濟上的互相倚賴並沒有降低普京的侵略性。戰前的俄羅斯是全球最大的石油出口國之一²，供給歐盟 40% 的天然氣和 25% 的煤。即使普京明白歐盟的經貿制裁及美國的金融制裁會重創俄羅斯經濟，他亦不為經濟誘因所動，執意征戰烏克蘭。經濟發展亦無力阻止普京鞏固獨裁體制，民間反戰的聲音瞬間被政權的打壓和官媒政治宣傳淹蓋。

烏俄戰爭進一步揭露了民主國家與威權「交往」的危險。香港人不會對此覺得陌生：美國長期以來對中國實行「交往」政策（Engagement policy），主張加強與中國的經貿合作，並支持它加入各種國際組織。結果中國打入西方市場成功致富，卻沒有民主化，反而透過其經濟網絡在世界各地培植「銳實力」。經此一役，歐洲終於警覺與俄國經濟互相倚賴（Interdependence），並不是謀求和平的秘方，反而只是姑息養奸。戰爭加快了國際經濟的「去全球化」，互相倚賴的風險促使西方民主國家與中俄威權軸心「脫鉤」。

歐美國家為懲罰俄羅斯的侵略，施展全方位的經濟、金融制裁，切斷俄羅斯接觸西方金融體系、縮減對俄的經貿來往、尋求第三方的能源進口。失去西方市場的俄羅斯轉靠中國的經濟支援。而中國目睹西方經濟制裁的效率後，勢必強化其經濟自主，投資重要產業（如科技）的國內生產鏈，減少西方制裁的風險。

自由國際秩序的另一個支柱是國際組織，嘗試以制度來規範國家行為。但現實卻是，國際法和制度沒有制止俄軍殘暴的侵略行為。聯合國首當其衝，俄羅斯作為安理會常任理事國，在戰爭爆發初期否決了一項停止戰爭的議案。及後聯合國大會雖然大比數通過議案要求俄羅斯終止侵略，但流於象徵，缺乏約束力。這說明國際組織非但沒有約束大國的野心，聯合國失衡反而是大國弱肉強食、為所欲為的佐證。

民主國家團結？

但有危自有機。雖然聯合國受俄羅斯、中國癱瘓，但圍繞西方的組織如北約、歐盟，卻被俄羅斯的侵略激發了危機感，更加團結起來。前美國總統特朗普在任內經常批評北約過於依賴美國的軍事力量庇護，但歐洲各國見證了俄國的暴行，終於重新投資在軍備上、並積極鞏固它們的聯盟。二戰後的德國一向主張和平主義，但經烏克蘭戰爭的震盪，竟承諾花 3% GDP 在軍隊預算；瑞士長期主張中立，今次竟主動配合西方制裁；芬蘭、瑞典就算素來避忌挑釁俄國，也不得不因俄羅斯的威脅而考慮加盟北約。正因如此，有評論認為普京侵佔烏克蘭，本來是蔑視民主和國際規範的行為，最後卻招來反效果，令積弱的西方國家重振旗鼓，自由國際秩序得以重生。

但自由世界真的終於覺醒了嗎？它們會加緊圍堵威權國家？全球民主會因此得益？ 烏俄戰爭的象徵價值，對其他國家的民主發展功效甚微。根據 Freedom House 最近發表的報告，在 2021年全球民主狀況連續第 16 年倒退； Varieties of Democracy 更言 2021 年的全球民主進程回到了 1989 年的水平，許多民主國家（如巴西、匈牙利、印度、土耳其等）出現「威權化（Autocratization）」的跡象。

傳統西方的自由堡壘亦不能倖免：它們的民主基礎漸漸被各種結構性因素腐蝕。例如極端的政治兩極化，造就民粹政治家的興起；假新聞、假資訊的散播手段層出不窮，資訊環境轉趨混亂；社會間的互信、民眾對公共機構的信任下降；部分民主國家的新自由經濟模式，加劇了財富不均、氣候變化等的問題。相對於威權國家的外在威脅，以上列舉的問題均是民主國家內部面對的挑戰，令民主的認受性大不如前。除非民主國家能解決這種種難題，否則在威權國家發難作祟之前，它們的自身民主政制會先從內部崩壞。

就外交政策來說，若「自由世界」是指全世界所有民主國家，那其實自由世界的外交政策是四分五裂的。拜登上任以來，嘗試民主和獨裁的兩分法去劃分國際政治陣營，西方國家亦喻烏克蘭為民主的最前線。但事實是民主陣營中的發達國家，與發展中國家有迥異的外交目標：前者盼制衡中、俄，後者則著重經濟發展和局勢穩定。

就民主國家對烏俄戰爭的反應而言，人口最多的民主國家印度，因依賴入口俄國軍備和能源，一直拒絕拒絕參與制裁、甚至連象徵式譴責也推搪掉；巴西、南非等全球南方的民主國家，也因各種考量而拒絕參與制裁。

屬於戰略要地的印太地區，就只有美國最忠實的盟友——澳洲、日本、紐西蘭、星加坡、南韓和台灣，附和西方制裁。如果將對手由俄羅斯換成經濟網絡更廣闊更發達的中國的話，民主陣營恐怕只會更加渙散。試想想，中國「一帶一路」、「數位絲綢之路」等大型跨國投資項目迎合了新興市場的需要，令許多發展中國家不願歸邊西方陣營。

正如冷戰期間由印度帶領的「不結盟運動（Non-aligned movement）」主張外交自主，拒絕與美國或蘇聯結盟，在新冷戰格局下，西方國家與中俄軸心的角力之間，非結盟國家將會以地緣政治利益主導它們的外交政策。會以「支持民主、反對威權」的框架制定外交政策的國家，未來可能只限西方國家。

結語

啓蒙運動哲學家伏爾泰曾批評神聖羅馬帝國「既不神聖，也非羅馬，更非帝國」。近幾年也有國際關係學者批評，自由國際秩序歷史上從來「既不自由，也非國際，更非秩序」。烏俄戰爭無疑是暴露了自由國際秩序概念和實踐上的空虛。自由？以中國和俄羅斯為首的威權軸心興起，維護威權政體的利益，挑戰自由主義的霸權；部分民主國家受威權化問題困擾，自身難保。國際？雖然西方的發達國家在危難裡團結起來對抗威權軸心，但全球各國對俄國侵略的回應談不上一致，就連民主陣營內部亦有諸多分歧。秩序？俄羅斯的侵略揭露了歐洲安全秩序的脆弱，戰爭揭露了自由國際主義維護穩定和平的論述，根本打不響如意算盤。

二戰後美國超級大國的地位一直是自由國際秩序的基石，但伴隨著美國霸權岌岌可危，國際政治格局趨向雙極（Bipolarity）甚至多極（Multipolarity），新一輪的地緣政治競賽將會令國際關係更為紛亂、難以再持久地依照自由國際主義的原則運行，自由國際秩序或將萎縮成自由西方秩序。

從宏觀角度看，以上的結構性因素不利於全球的民主發展。西方國家內憂外患，無暇介入他國的民主化進程。主權國家尚且可以動用國家資源，去抵禦威權國家的侵略或修補民主體制內部的漏洞；對於香港人等「無國家民族」來說，民間動員屢受國家機器打壓，民主路途更是難上加難。

但正如筆者以上對結構主義的批評，我們會受結構所限，但它並不能定義我們的命運。主流國際關係觀點——包括自由國際秩序，均是以主權國家的角度出發，很多時忽略了非國家群體的能動。香港人要在主權國家為首的國際政治秩序裡開闢新的蹊徑，必須以嶄新的目光去觀望國際政治，在看清大國之間競賽的空隙之餘，亦不忘聚焦在自身族群的能動性。

註腳

 1.https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2022-04-06/putin-russia-ukraine-war-unbound

2.https://www.nytimes.com/2022/03/04/business/economy/ukraine-russia-global-economy.html?searchResultPosition=2