拜登政府如何處置美中貿易戰？

這個十月初的美中關係發展詭譎。

習近平循往例恫嚇台灣，中國派戰機擾台創單日新高架次，而美國高聲回擊；同一週，美國貿易代表（USTR ）Katherine Tai發表拜登政府對中貿易政策，隨後與中國代表劉鶴會談，Jake Sullivan與楊潔箎也在同一週敲定拜習將於年底前對談。

Katherine Tai 這份政策 Review原是眾所期盼，但結果仍是令人霧裡看花：雖暫不撤回關稅，但也暫不執行協議、暫不發動針對中國產業補貼的新調查，一切等雙方會談後再做決定。美中在 2020 年 1 月簽訂「 第一階段貿易協議 」，但該協議在 2021 年底就要到期，屆時美方勢必要有後續行動。結果究竟如何？答案恐怕要在年底拜習對談前才會揭曉。

在那之前，若想初步理解美中貿易談判基本議題，《 Superpower Showdown: How the Battle Between Trump and Xi Threatens a New Cold War 》仍是非常好的參照。本書出版於 2020 年 6 月，作者是兩位《 華爾街日報 》的資深記者： Bob Davis 駐 DC，從 1990 年代親身採訪美中貿易談判至今，Lingling Wei 原駐北京，但在 2020 年遭驅逐出境。作者採訪功力深厚，本書堪稱是至今最能完整描述貿易戰原委的著作。要觀察拜登政府後續動作，本書也能提供幾個參照方向：

一、貿易政策與國安、人權政策的連動

本書開篇就是從 1993-1994、以及 1999-2000 的兩場「美中貿易政策大辯論」談起，描述柯林頓政府是如何從起初主張將人權條款與對中貿易掛鉤，到後來迫於來自美國的企業壓力而棄守，再徹底轉向支持中國加入WTO，主張以「 Engagement（ 接觸政策）」促進中國民主。二十年後，這樣的「 接觸政策 」被證實失敗，中國對美國的經濟威脅，也促成川普崛起。但川普時代的對中貿易、人權政策，也持續拉扯： 2017 年初期，川普政府其實只談貿易而少談人權，到 2018 年初重整內閣後才對中全面開戰，再到 2020 年 1月美中簽訂貿易協議後，貿易鷹派卻反過來壓制人權策略。反觀拜登政府，比起幾乎不談人權的前任USTR，如今Katherine Tai則是將新疆強迫勞動議題納入貿易談判核心，這樣的立場在後續談判中會佔據什麼位置？值得觀察。

二、貿易戰政策目標多元，須細緻檢視成效

貿易戰到底有沒有效？三年過去，仍是眾說紛紜。主因是其政策目標多元，且短期內都難以定論成果。貿易戰初期，外界只注意到川普個人喊出的「 貿易赤字」與「將產業鏈遷回美國」；後期，各家智庫則主要檢視中方未能達成「第一階段協議 」內的採購承諾，以此證成貿易戰的失敗。

但本書解釋，其政策目標至少還包括：終止中國的強制技術轉移政策、終止產業補貼、開放市場，以及科技戰的維護國家安全。Katherine Tai在本月演說中提到，「 中國已經在部分承諾上做出改善，但部分沒有」，但絲毫不提細節，因為一旦「 蓋棺論定 」，拜登政府也就有立即的壓力要升高或緩和行動。未來幾個月，我們還需密切觀察拜登政府如何定調這些「戰果」與「未經之功」，才能判對後續動向。

三、美國政府內部的路線爭辯影響貿易戰走向

本書最有意思的是，透過記者的採訪功力，我們也能試圖一窺政府內部的政策辯論（ 當然我們無從完全確認消息真偽，還必須比對公開發言與政策來加以判斷）。川普時代，在貿易戰初期，USTR、國安顧問、國務院、商務部一路抱持鷹派立場，惟主管制裁的財政部一路踩煞車；而最戲劇化的轉折則是在 2020 年中後期，當國安外交系統企圖進行台美 FTA 談判、升高對香港新疆的制裁時，USTR 為了確保貿易協定能被執行，卻化身最大鴿派，力阻相關政策，且由於川普政府將該協議視為重要政績，一路到大選前，USTR 的立場似乎頗能與國務院、國安會相抗衡。

反觀拜登時代，Blinken、Sullivan兩位老臣主導的外交國安體系，似乎較能掌握對中政策的主導權。但近幾個月來，也迭有報導傳出USTR與歐巴馬時代就力推 TPP 的「 亞洲沙皇 」Kurt Campbell 針對是否重返CPTPP有立場衝突；財政部長Yellen 則在九月首度公開受訪，直言貿易戰傷害美國人民。整體而言，拜登政府的施政要務仍是「 Build Back Better 」，強化國內投資，且在相關法案預算到位前先擱置貿易談判。因此在 Katherine Tai演說時，即便明知中國已在為申請加入CPTPP、杯葛台灣而加足馬力遊說各國，面對現場提問，她還是不改先前立場，主張美國仍不急於重返。

當然拜登政府上台以來，美中抗衡的框架仍未改變，但未來兩個月的科技、貿易談判，仍可能大幅影響未來數年的美中關係走向。入冬之前，本書必為鑑往知來的最佳讀物。