拜登政府如何處置美中貿易戰?:《大國攤牌》提供的幾點參照

文/陳為廷

這個十月初的美中關係發展詭譎。

習近平循往例恫嚇台灣,中國派戰機擾台創單日新高架次,而美國高聲回擊;同一週,美國貿易代表(USTR )Katherine Tai發表拜登政府對中貿易政策,隨後與中國代表劉鶴會談,Jake Sullivan與楊潔箎也在同一週敲定拜習將於年底前對談。

Katherine Tai 這份政策 Review原是眾所期盼,但結果仍是令人霧裡看花:雖暫不撤回關稅,但也暫不執行協議、暫不發動針對中國產業補貼的新調查,一切等雙方會談後再做決定。美中在 2020 年 1 月簽訂「 第一階段貿易協議 」,但該協議在 2021 年底就要到期,屆時美方勢必要有後續行動。結果究竟如何?答案恐怕要在年底拜習對談前才會揭曉。

在那之前,若想初步理解美中貿易談判基本議題,《 Superpower Showdown: How the Battle Between Trump and Xi Threatens a New Cold War 》仍是非常好的參照。本書出版於 2020 年 6 月,作者是兩位《 華爾街日報 》的資深記者: Bob Davis 駐 DC,從 1990 年代親身採訪美中貿易談判至今,Lingling Wei 原駐北京,但在 2020 年遭驅逐出境。作者採訪功力深厚,本書堪稱是至今最能完整描述貿易戰原委的著作。要觀察拜登政府後續動作,本書也能提供幾個參照方向:

一、貿易政策與國安、人權政策的連動

本書開篇就是從 1993-1994、以及 1999-2000 的兩場「美中貿易政策大辯論」談起,描述柯林頓政府是如何從起初主張將人權條款與對中貿易掛鉤,到後來迫於來自美國的企業壓力而棄守,再徹底轉向支持中國加入WTO,主張以「 Engagement( 接觸政策)」促進中國民主。二十年後,這樣的「 接觸政策 」被證實失敗,中國對美國的經濟威脅,也促成川普崛起。但川普時代的對中貿易、人權政策,也持續拉扯: 2017 年初期,川普政府其實只談貿易而少談人權,到 2018 年初重整內閣後才對中全面開戰,再到 2020 年 1月美中簽訂貿易協議後,貿易鷹派卻反過來壓制人權策略。反觀拜登政府,比起幾乎不談人權的前任USTR,如今Katherine Tai則是將新疆強迫勞動議題納入貿易談判核心,這樣的立場在後續談判中會佔據什麼位置?值得觀察。

二、貿易戰政策目標多元,須細緻檢視成效

貿易戰到底有沒有效?三年過去,仍是眾說紛紜。主因是其政策目標多元,且短期內都難以定論成果。貿易戰初期,外界只注意到川普個人喊出的「 貿易赤字」與「將產業鏈遷回美國」;後期,各家智庫則主要檢視中方未能達成「第一階段協議 」內的採購承諾,以此證成貿易戰的失敗。

但本書解釋,其政策目標至少還包括:終止中國的強制技術轉移政策、終止產業補貼、開放市場,以及科技戰的維護國家安全。Katherine Tai在本月演說中提到,「 中國已經在部分承諾上做出改善,但部分沒有」,但絲毫不提細節,因為一旦「 蓋棺論定 」,拜登政府也就有立即的壓力要升高或緩和行動。未來幾個月,我們還需密切觀察拜登政府如何定調這些「戰果」與「未經之功」,才能判對後續動向。

三、美國政府內部的路線爭辯影響貿易戰走向

本書最有意思的是,透過記者的採訪功力,我們也能試圖一窺政府內部的政策辯論( 當然我們無從完全確認消息真偽,還必須比對公開發言與政策來加以判斷)。川普時代,在貿易戰初期,USTR、國安顧問、國務院、商務部一路抱持鷹派立場,惟主管制裁的財政部一路踩煞車;而最戲劇化的轉折則是在 2020 年中後期,當國安外交系統企圖進行台美 FTA 談判、升高對香港新疆的制裁時,USTR 為了確保貿易協定能被執行,卻化身最大鴿派,力阻相關政策,且由於川普政府將該協議視為重要政績,一路到大選前,USTR 的立場似乎頗能與國務院、國安會相抗衡。

反觀拜登時代,Blinken、Sullivan兩位老臣主導的外交國安體系,似乎較能掌握對中政策的主導權。但近幾個月來,也迭有報導傳出USTR與歐巴馬時代就力推 TPP 的「 亞洲沙皇 」Kurt Campbell 針對是否重返CPTPP有立場衝突;財政部長Yellen 則在九月首度公開受訪,直言貿易戰傷害美國人民。整體而言,拜登政府的施政要務仍是「 Build Back Better 」,強化國內投資,且在相關法案預算到位前先擱置貿易談判。因此在 Katherine Tai演說時,即便明知中國已在為申請加入CPTPP、杯葛台灣而加足馬力遊說各國,面對現場提問,她還是不改先前立場,主張美國仍不急於重返。

當然拜登政府上台以來,美中抗衡的框架仍未改變,但未來兩個月的科技、貿易談判,仍可能大幅影響未來數年的美中關係走向。入冬之前,本書必為鑑往知來的最佳讀物。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。 必填欄位標示為 *